2021年3月17日

　エネルギー憲章条約(ECT)が岐路に立っている。ECTは化石燃料を中心とした投資促進と保護を目的として設立されたが、条約発効から20年以上が経過し、国際社会が「脱炭素」へと一斉に舵を切り始めるなど、エネルギーを取り巻く情勢が激変している。こうしたなか、ECTの運営方法をめぐる近代化議論は遅々として進まず、組織の存続を危ぶむ声さえ上がっている。MIRUPLUSはこのほど、ECTの元事務局次長で、ナンバー2の地位にあった中田眞佐美氏にインタビューした。(写真提供は中田氏）

MIRUPLUS (MP)

まず、エネルギー憲章条約(ECT)とはどのような条約ですか？簡単に説明してください。

中田氏

ECTは唯一の多国間でエネルギーに特化した条約です。条約の主な目的は、熱供給を除くエネルギー供給への外国投資を保護することです。石油、石炭、ガスなどの化石燃料と電力(発電に使用されるエネルギー源を区別せず)による経済活動への投資のみを保護します。法的拘束力のある規定によって保護されています。ECTには、エネルギー効率と環境保護に関連する規定も含まれていますが、これらは拘束力を持ちません。

化石燃料の使用をやめなければならない時代を迎えたのに、なぜECTが化石燃料への投資を保護しているのか不思議に思うかもしれません。その理由は、条約がほぼ30年前に起草されたからです。 ヨーロッパ諸国は当時、ロシアと旧ソビエト諸国(東)へのエネルギー投資を保護し、東側から西側への化石燃料エネルギー資源の安全で信頼できる流れを確保する必要がありました。ECTは国境を越えたエネルギー輸送も管理します。 私は2000年に「東アジア電力グリッド・コネクション」にかかわって以来、この条約の存在を知っていました。当時、ECTは東アジアの国境を越えた電力取引に適用できる多国間協定の1つと見なされていたのです。

日本のほか、イタリアを除くすべてのEU諸国を含む53カ国が加盟しています。 EU自体が加盟国です。 ECTはヨーロッパと旧ソビエト諸国との間で形成されましたが、ロシアはECTに批准したことはありません。 ロシアは2009年まで暫定メンバーでしたが、2018年に正式離脱、イタリアは2015年に離脱しています。日本は1995年にECTに署名し、2002年に批准しました。中央アジア諸国を除いて、日本とモンゴルはアジア唯一の加盟国です。

MP

ECT事務局への日本の財政的貢献は国別予算で最大のシェアだそうですが、ECTの存在は一般的によく知られていません。なぜ、いま、ECTについて議論し始めたのですか？

中田氏

EUにとってECTがパリ協定と互換性がないことが明らかとなになりました。 これは、EUエネルギー市場の主要な手段である欧州連合機能条約(TFEU)と矛盾します。 そのため、ECTは現在、EU側が問題視し、加盟国はECTの「修正」に全面的に取り組むようになっています。

それを理解してもらう上で、投資家対国家紛争解決「ISDS」について説明させてください。 ISDSは投資家と加盟国の間の投資紛争を解決するためのECTのメカニズムの1つです。EUは近年、エネルギー政策の変更により、EU諸国間でISDSによって引き起こされるECTのケースが増加していることに気付きました。ECTでは、約136件のISDS訴訟があります。最新ではドイツのエネルギー会社RWEがオランダを訴えています。 ISDS訴訟には数十億ユーロに及ぶ納税者のお金が関係しているため、EUはエネルギー政策をパリ協定に合わせようとすると、莫大な金額を失う可能性があることに気付きました。 

MP

ECTに基づくISDS訴訟の多くは、日本企業などの再生可能エネルギー生産者によって提起されているため、ECTが再エネ生産者を保護しているという意見もありますね。

中田氏

はい、再生可能エネルギー生産者によってもたらされるISDSの数が増加しているため、ECTは再エネ投資も保護できると主張する人もいます。私がECT事務局に入ったときはある程度、これを信じていましたが、いまは疑問があります。その理由はいくつかあります。

これまでのところ、ECTが再生可能エネルギーへの投資を奨励しているという証拠はありません。ISDSは時間と費用のかかるプロセスです。 多くの日本企業はISDSを避けたいと考えています。したがって、ECT下でのISDSメカニズムの存在は、それらの日本企業が海外で再エネに投資した理由にはなり得ません。

第2に、ECTは再生可能エネルギーの開発を妨げることさえあるため、ECTは保護よりも危険であると言われています。 ECTは州の規制権を尊重していないため、州は再エネ政策を柔軟に最適化できず、技術の進歩などの新エネルギーの状況を調整することができませんでした。3つ目に、ECTは「再生可能エネルギー」ではなく「発電」を保護する点にあります。

第4に、ECTは外国人投資家のみを保護します。スペインの場合、日本企業は再生可能エネルギー源からの電力生産におけるインセンティブの変化に関連した電力侵害の申し立てに基づいてスペインを訴えました。 スペインが敗訴した場合、スペインは会社の経済的損害と損失をスペインの納税者のお金で補償します。ただし、同じ変更により被害を受けたスペインの国内生産者は、ECTの下でISDSメカニズムを使用することはできません。

MP

時代の変化とともに、ECTの運用にかかわる問題が指摘されていると聞きます。

中田氏

主な問題は、ECTが旧式となっていることです。私が前に言ったように、多くのECT条項は他の新しい条約や協定と互換性がありません。特にEUは条約と気候変動状況との非互換性が、世界的な脱炭素化の取り組みを損なうことを恐れています。その上、1990年代初頭にECTが必要とされた理由の多くはもはや存在しません。

そのため、ECT加盟国は条約を「修正」するプロセスを開始しました。彼らはこのプロセスを「近代化」と呼んでいます。近代化交渉は2020年に始まり、今年3月初旬に第​​4ラウンドの交渉を終えたところです。結果は分かりませんが、少なくとも3回戦までは前向きな進展は見られませんでした。

MP

日本はECTに対する国別の貢献度が最も高いと言われます。 日本が大きな役割を果たしていることは承知していますが、現在のECTにおける日本の立場はどのような状況にありますか。

中田氏

日本政府はECT事務局の運営に年間約1億円を拠出しています。日本が他の国際機関に貢献しているのに比べれば、比較的少額です。国別の貢献度では、日本が最大の貢献者であり、総予算の20％を占めています。

ただ、日本が重要な役割を果たしているとは思いません。ECTはEU中心の条約です。予算の66％はEU諸国からのものです。すべての近代化の議論はEU中心です。私の意見では、日本は近代化、拡大、またはその他のECTの問題について蚊帳の外に置かれていた感じがあります。

現在の焦点はECTの近代化です。 EUで発表された多くの記事では「日本がECTの変更に消極的であるため、日本がECTを近代化するEUの取り組みを阻止している」と報じられています。

MP

国際社会が脱炭素にシフトする動きを加速する中、気候変動問題の最前線を走るEUは、ECTの近代化が進まなければ、ECTからの脱退も示唆しているようですね。

中田氏

すべてのECT締約国は化石燃料を除去するというEUの提案に同意する必要があります。条約の修正は多数決ではなく全会一致で行われる必要があるためです。 第2に日本はそもそも改正に消極的ですが、たとえ日本がEUと妥協したとしても、化石燃料の段階的廃止に同意しないかもしれない化石燃料輸出国があります。

さらに、経済活動の定義は、25以上ある近代化のトピックの1つにすぎません。気候変動問題に関係のない項目もあります。 前に述べたように、ECT下でのISDSメカニズムはEUの投資保護条項に準拠していません。ECTに基づくEU内の紛争は欧州司法裁判所に準拠していません。日本がISDSメカニズムの改訂を拒否したため、ISDSとEU内の紛争は近代化する25項目のリストに含まれていないことは注目に値しますね。

また、時間の問題もあります。 近代化の議論は2009年に始まり、交渉段階に達するまでにほぼ10年かかりました。 その後、2018年と2019年の交渉準備に2年を要し、2020年にようやく交渉が始まり、先週(3月第2週)に第4回交渉が終了したばかりです。加盟国はどのくらいの期間、旧式な条約を近代化するための交渉に時間を費やすのでしょうか? これから20年間ですか？ 問題なのは近代化の締切日がないことです。

交渉が失敗し、ECTがEU気候法やパリ協定と整合できない場合、ECTはそのまま残るでしょう。その場合、EUはおそらく集合的に撤退するしかありません。 フランスは第3ラウンドの交渉に先立ち、2020年12月に欧州委員会(EC)に4人の大臣の共同書簡を発行することにより、ECTから撤退の準備をするようEUに要請しました。 スペインの大臣も他の2人のスペイン閣僚とともに、欧州委員会に書簡を送り、条約からの撤退計画を作成するよう求めました。

では、EUの撤退を調整する必要があるのはなぜでしょうか？ ECT撤退後も、撤退日から20年間、既存の投資に条約の規定が適用されるサンセット条項があるからです。イタリアがECTから撤退した後もイタリアはISDS訴訟を受け続けています。この廃止条項の解決策は、EU諸国間の条項を終了するために、一緒に撤回し、EU協定を締結することです。これにより、EU内のISDSクレームリスクが排除されます。

MP

ECTはいま、岐路に立っているように感じます。 日本は加盟する必要性を再考する時ではないでしょうか。

中田氏

先に述べたように、ECTの運営はEU中心です。 ECTの歴史を知っていれば、その理由を理解できます。EUが近代化が失敗したと考えた場合、つまりECTがEUの法律やシステムと互換性がないままである場合、EUはECTを離れます。EUの場合、選択は彼らが望むように近代化されたECTか、集団的撤退のどちらかです。

日本の「近代化」の考え方は当初、条約の「拡大」解釈でした。2010年にECT近代化の最初のロードマップ(里程標)が作成され、12年に拡大政策が採択されたとき、日本はECTがより多くの国、特に東南アジアのようなエネルギーに投資している国で拡大することを望んでいました。 ただし、モンゴル以外のアジアの国はECTに追加加盟していません。 日本は、EUの状況とは別に、日本のエネルギー投資に対するECTの関連性を再検討する必要があります。 エネルギー投資に関する一般的な議論はあまり役に立ちません。持続可能なエネルギー源への投資や保護が必要です。より多くの接続性、国際的なエネルギー取引、異なる管轄区域にわたるグリッド接続が重要です。ECTは現在、日本にとってその役割を享受し得るものでしょうか。

EUが望むようにECTが近代化され、化石燃料への投資がECTから削除されたり、ISDSが改革されたりした場合、ECTは日本にとってまだ有用でしょうか。ECT加盟国と署名国の約9割がWTO(国際貿易機関)の加盟国です。東ヨーロッパ諸国もEUとエネルギー共同体協定に署名しているため、ほとんどすべてのヨーロッパのECT加盟国はEUの法制度の下にあります。日本はほとんどのECT構成国と二国間貿易協定を結んでいます。

日本がECTから離脱したとしても、サンセット条項により、ECT構成要素への日本の既存のエネルギー投資は今後20年間保護されます。ECTが日本の持続可能なエネルギー投資において決定的な役割と明るい未来を持っていると、日本政府が確信しない限り、日本がECTを離れても重大な結果は見られません。この場合、日本政府はその主張を裏付ける証拠を提供する必要があります。

㊟本稿は「MIRUPLUS英語版」の記事を要約したものです。英文記事は、以下のアドレスにアクセスしてください。

plus.iru-miru.com/en

《メモ》

2017年1月から2019年7月まで、中田眞佐美氏はECT事務局でナンバー2のポジションにあった事務局次長としてECTの運営に携わった。

編集担当: 阿部直哉

Currently working as Editor-in-chief at MIRUPLUS

Former Bloomberg News reporter and editor

Capitol Intelligence Group (Washington D.C.) Tokyo bureau chief